观点 | 高全喜：“上海自贸区”探索为良性改革开辟出一条路径

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视点

中国新一轮改革开放进入深水区，其突出的标志就是改革开放必须与法治化协调并进，国际化如果不能与法治化密切联系在一起，那国际化的水准以及程度就是肤浅的和表面的，中国经济社会与世界格局的深度融汇，必须实现法治化或法律体制的现代化，现代化就是国际化，就是中外一体的制度设置。

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报纸原文：《上海自贸区探索为良性改革开辟出一条路径》

作者：上海交通大学凯原法学院讲席教授　高全喜

中国的改革开放已经到了深水区，这就要求未来的经济体制改革要超越原先的经济领域，而向法治化迈进，中国的现代化建设核心是一个国家治理的法治化问题。这一点也集中体现在上海自贸区的发展进程之中。

从2015年习总书记讲话精神以及四年来国务院、国务院各部委局和上海市政府出台的大量文件的内容来看，关于上海自贸区可以提炼出如下几个关键的主题词：改革开放、国际化和法治化、制度创新、政府职能转变。应该指出，上述的主题词既是中央和国家对于上海自贸区所寄予的厚望，希望自贸区能够在中国社会经济下行趋势下带来新一轮的改革动力，进而推动全国经济形势的发展，同时也是上海自贸区法治创新的要点所在。因为如果没有自贸区这个新机制，国际化和法治化的结合点难以交汇，而制度创新的由外到内的转化动力就不足，致使进一步改革开放的步伐减缓。正是上海自贸区的创设，为新一轮中国经济体制的改革建立了一个探索性的平台。

改革开放需要进入一个升级版

我们先看第一个关键词：改革开放。对于改革开放，在中国早就形成了共识，大家都认为中国的发展得力于改革开放。但是，某些认识有些陈旧，中国改革开放的国策已经实施了三十多年，今天需要我们对改革开放有一个新的认识，而不是因循旧路。如果不能深入认识当今世界的一系列重大变革，认识到今天的世界格局早就不是三十年前的世界格局了，那么所谓的改革开放就是固步自封。党中央和国务院之所以启动上海自贸区，而且很快又连续批准设立广东、天津、福建三个自由贸易试验区，正是体现了国家层面的高瞻远瞩，高层已经意识到改革开放需要进入一个升级版，要与当今的国际经贸新形势和新格局相融汇，这样才能使得人人耳熟能详的改革开放焕发生机。对此，上海自贸区以及其他几个自贸区的创建以及试点探索，就具有重大的全局性意义。邓小平同志早就指出，改革也是一场革命，对于自贸区来说，这一轮国家体制的改革无疑也是具有革除积弊的示范价值。

第二，国际化和法治化。改革开放实质上就是对外部世界的接纳，进而转化为内部的发展动力，没有开放就没有改革。中国要发展，离不开与世界打交道，离不开世界大格局，尤其是随着中国社会经济的发展，我们已经在国际世界占据举足轻重的地位，因此，国际化就成为新形势下改革开放的重中之重。而建立上海自贸区就是把国际化深入地制度性地纳入中国的腹地，在中国内部搞一个国际化的试验田，由此把国际化带动起来的改革新举措落实到了中国的日常制度之中。诚如前言，中国新一轮改革开放进入深水区，其突出的标志就是改革开放必须与法治化协调并进，国际化如果不能与法治化密切联系在一起，那国际化的水准以及程度就是肤浅的和表面的，中国经济社会与世界格局的深度融汇，必须实现法治化或法律体制的现代化，现代化就是国际化，就是中外一体的制度设置。通过行政监管体制与自由贸易和投资规则的法治化，就能够达到习总书记提出的“高标准”，达到自贸区《总体方案》所确定的制度创新。

自贸区试点是一场体制变革

第三，一旦纳入法治化轨道，上海自贸区就不仅仅是一项金融改革开放的试点，而是深入到中国制度内部的体制变革，这个制度涉及行政体制、法律体制、经贸体制乃至文化体制，所有这些体制在国际化和法治化的要求下都面临改革旧制的任务。这样一来，上海自贸区的改革就由外到内，从国际化到法治化再到制度变革。这个变革的故事当然不能一步到位，而是审慎而建设性地推进。先是在自贸区内部试点，在行政审批制方面下手，进而在自贸区内部达成一种整合的机制，在行政审批乃至部门立法与地方司法方面一步步探索出一些行之有效的办法和一些新的试验机制，例如市场准入前负面清单、信息化监管机制、涉自贸区纠纷多元解决机制等，进而在推进金融法治的制度创新方面进一步借鉴英美普通法的信托法律制度，在一个更为开放的意义上来推进人民币国际化和国际金融中心的建设。

上海自贸区的法治探索从路径上采取的是一种倒逼的改革机制，即国际化和法治化的高标准高要求，迫使试验区在行政、立法、司法以及金融监管、海关、劳工权利保障、环境保护、知识产权交易、反垄断、人民币自由兑换等方面，做出了一系列法律制度上的创新，这些大多归结到广义上的政府职能的转变，由此触及和推动了政府体制的改革和创新。由此达到的一个初步成果是上海自贸区在四年来逐渐实现了一个服务性政府和高效率政府，把原先分化的各自为政、相互羁绊的政府职能整合起来，成为一个集中的放权简政的政府。现在回过头来看，如果没有自贸区各个层面的法治探索的倒逼，这种效果是很难达到的。从国际化到法治化再到行政体制改革，是一个由外到内的变革逻辑，其中国际化和法治化的尺度越高，对于政府职能的改革力度就越大。

在国际合作中争取话语权

但是，我们应该要指出，这种基于先行先试的倒逼模式是有限度的，其未来可扩展的空间是有一定约束条件的。首先，国际化以及国际贸易的法治化，也存在一个辨析和逐渐融入复杂的世界法治构建的运作过程，甚至还面临一个在融入世界的中国法律制度的主体性问题，即在深入国际化的同时，保持中国法治的自主性，也是一个需要认真考量的议题。改革开放并不等于迷失自我，不等于在国际经贸领域的经济合作中丧失中国的独立性，如何在斗争中深入合作，尤其是如何在参加既有国际规则的合作中争取自己的话语权，也是进一步国际化所面临的难题。纵观世界上其他各类自由贸易区，都在高度国际化的同时，保持着各自国家的自主性，对于上海自贸区来说，这也是一个改革开放中的新问题。

另外，还有更加尖锐的内部问题，那就是上海自贸区的法治探索，是在中国现有的国家法律制度的前提下的改革创新，很多作为地方性的法律法规，与国家一体化的法律规范，尤其是与国家上位法的各种基础性法律规范，存在着很大的差异性。这个中央与自贸区的法制二元结构，是很难一步到位地予以协调和解决的。尽管国务院和人大常委会以及国务院各部委局给予自贸区一些法律调整和变革的授权，但总的来说，它们大多是原则性的和基本的，而大量的涉及到具体事权、财权和人事权的法律和规章，都没有明确的界定，甚至都还没有相应的调整授权，而各级行政部门又都在沿袭着这些看似合法的法律规章制度来从事各自的职权工作。因此，要打破这些条条框框的束缚，真正做到行政体制的改革和转变政府职能，显然仅仅靠自贸区自身的努力是力所不及的，也是不可能完成的。这需要在恰当的时机下，由国家层面推动一些基础性的法律制度的变革，这样才能为自贸区的大力发展扫除障碍。

总的来说，无论是从国际层面，还是从国内层面，自贸区的发展，尤其是法律制度方面的探索与突破，尽管取得了丰硕的成果，但并没有做到封闭性地解决进一步发展的瓶颈问题。而上海自贸区法治探索的意义恰恰也正在于此，即它为国家进一步的行政体制改革和政府职能转变，探索出一些行之有效的经验，开辟出一条良性改革的路径。我们看到，就上海自贸区《总体方案》的基本目标来说，目前业已达到了初步的成果，完成了预期的目标，一个高标准国际化和法治化的金融中心逐渐建立起来。从1.0版到4.0版，上海自贸区从成立到今天四年的时间不是很漫长，但其中奋斗者的艰难跋涉却是历历在目。我们预计，在不久的将来，上海自贸区的法治探索在全国法治体系的变革中，将会起到更为积极的推动作用。上海自贸区属于上海，更属于中国，属于世界。

文章原载于社会科学报第1573期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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